21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者 李玉敏 北京報(bào)道

近年來(lái)，金融監(jiān)管部門(mén)高度重視中小金融機(jī)構(gòu)的公司治理工作，并把銀行、保險(xiǎn)、信托等機(jī)構(gòu)的股東股權(quán)亂象治理，作為防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的“牛鼻子”來(lái)抓。12月26日，國(guó)家金融監(jiān)管總局股份城商司刊文表示，加強(qiáng)股東股權(quán)穿透式監(jiān)管，依法清退問(wèn)題股東，推動(dòng)完善銀行公司治理。

原銀保監(jiān)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，2020年至2022年，已清退違法違規(guī)股東3600多個(gè)，轉(zhuǎn)出違規(guī)股權(quán)270億股。就股東清理中的法律問(wèn)題和需要厘清的公權(quán)力以及權(quán)利的邊界等問(wèn)題，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道旗下南方財(cái)經(jīng)法律研究院舉辦了“金融機(jī)構(gòu)股東清理的市場(chǎng)化法治化探索閉門(mén)研討會(huì)”，邀請(qǐng)專家學(xué)者和業(yè)界精英共同探討了相關(guān)議題。

增資權(quán)是否應(yīng)該受限？

近期，媒體報(bào)道稱，長(zhǎng)安國(guó)際信托宣布獲地方國(guó)資西安財(cái)金投資管理有限公司入股，注冊(cè)資本增加 20 億元，該公司第一大股東變更為西安財(cái)金。與此同時(shí)，長(zhǎng)安信托此前的3家股東（上海淳大、上海證大、上海隨道）卻提出“抗議”，稱自身增資權(quán)利被剝奪。

上海淳大方面發(fā)布的信息顯示，2022年12月2日，陜西監(jiān)管局下發(fā)《金融監(jiān)管提示書(shū)》，責(zé)令長(zhǎng)安信托以自有資金完成非標(biāo)資金池和非標(biāo)資產(chǎn)清理工作，并立即致函各股東單位啟動(dòng)恢復(fù)計(jì)劃，增資不少于20億元。12月11日，上海證大、上海淳大、上海隨道公司回復(fù)《關(guān)于變更注冊(cè)資本事宜的回函》明確表示愿意承擔(dān)增資義務(wù)。2023年1月13日，長(zhǎng)安信托第一次臨時(shí)股東大會(huì)通過(guò)《關(guān)于公司增加注冊(cè)資本的議案》，由西投控股、淳大、證大、隨道和西安高新5家公司增資，增資完成后總體比例保持不變。

上海淳大稱，2023年6月14日，陜西監(jiān)管局下發(fā)《監(jiān)管強(qiáng)制措施決定書(shū)》，限制民營(yíng)股東參與長(zhǎng)安信托經(jīng)營(yíng)管理的相關(guān)權(quán)利，包括股東大會(huì)召開(kāi)請(qǐng)求權(quán)、表決權(quán)、提名權(quán)、提案權(quán)、處分權(quán)、增資權(quán)。相隔一天后，西投控股召集臨時(shí)股東大會(huì)，廢除了長(zhǎng)安信托2023年第一次臨時(shí)股東大會(huì)決議，引進(jìn)西安財(cái)金公司增資20億元的方案，稀釋了民營(yíng)股東的股份，也剝奪了民企股東的增資權(quán)。

在研討會(huì)上，由與會(huì)專家表示，《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)大股東行為監(jiān)管辦法（試行）》也提到，銀保監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)依法責(zé)令銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)補(bǔ)充資本時(shí)，如銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)無(wú)法通過(guò)增資以外的方式補(bǔ)充資本，大股東應(yīng)當(dāng)履行資本補(bǔ)充義務(wù)，不具備資本補(bǔ)充能力或不參與增資的，不得阻礙其他股東或投資人采取合理方案增資。

北京華允律師事務(wù)所創(chuàng)始人李毅律師認(rèn)為，“長(zhǎng)安信托民營(yíng)股東增資權(quán)被剝奪的間接原因是監(jiān)管機(jī)構(gòu)以民營(yíng)股東存在整改事項(xiàng)為由，決定限制其系列權(quán)利，包括增資權(quán)；直接原因則是，長(zhǎng)安信托其他股東借機(jī)重新構(gòu)建了公司治理結(jié)構(gòu)，包括變更控股股東、公司法定代表人等?！?/p>

“監(jiān)管機(jī)構(gòu)限制民營(yíng)股東增資權(quán)超出了法律規(guī)定的范圍。”李毅直言。她表示，根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十七條之規(guī)定，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)違反審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則的，可以區(qū)別情形，采取“責(zé)令控股股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)或者限制有關(guān)股東的權(quán)利”的措施。《信托公司股權(quán)管理暫行辦法》作為部門(mén)規(guī)章對(duì)上述規(guī)定做了進(jìn)一步細(xì)化，其中，第六十六條規(guī)定限制有關(guān)股東的權(quán)利指可以限制信托公司股東參與經(jīng)營(yíng)管理的相關(guān)權(quán)利，包括股東大會(huì)召開(kāi)請(qǐng)求權(quán)、表決權(quán)、提名權(quán)、提案權(quán)、處分權(quán)等。上述規(guī)定非常明確，即使發(fā)生違反審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則的，其限制的股東權(quán)利僅為“股東參與管理的相關(guān)權(quán)利”；且“增資權(quán)”未在部門(mén)規(guī)章具體列舉的可限制權(quán)利中。

蘭臺(tái)律師事務(wù)所高級(jí)合伙人何歡也同意，金融行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)限制股東的 “增資權(quán)”；監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)管措施依法只能暫時(shí)性限制股東參與經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)利，而非對(duì)受限股東的股東身份的剝奪，受限股東的股東權(quán)益仍應(yīng)受到法律保護(hù)。

“無(wú)論是金融機(jī)構(gòu)還是其他市場(chǎng)主體，只要是以“公司”形式出現(xiàn)的，其首先要遵循《公司法》作為其基本法?！焙螝g表示。其次，在民商事領(lǐng)域及訴訟中，個(gè)別股東以股東會(huì)決議的形式或者以修改公司章程的方式，限制股東基本權(quán)利的，例如優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)、增資、減資權(quán)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)等亦是無(wú)效的。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所商法研究室副主任趙磊研究員指出，“金融監(jiān)管的問(wèn)題，不是簡(jiǎn)單的《公司法》的問(wèn)題。監(jiān)管的規(guī)范性文件無(wú)法和《公司法》平起平坐，但又是金融類公司在運(yùn)行中的重要依據(jù)，甚至比一些普通法律效力還高。我經(jīng)常開(kāi)一句玩笑話，效力層次越低的法律文件，它的效率反而越高。在立法層次上，這些較低的部門(mén)規(guī)章、通知、辦法，有時(shí)在監(jiān)管中起到很大的作用。”

趙磊研究員還提出，當(dāng)前仍然需要注意一個(gè)傾向就是“監(jiān)管司法化、司法監(jiān)管化”。他認(rèn)為，宏觀政策與行業(yè)發(fā)展方向是非常重要的，但不能在個(gè)案中過(guò)多地關(guān)注宏觀政策，人民法院應(yīng)當(dāng)重視個(gè)案的裁判公正。“試圖通過(guò)個(gè)案的裁判來(lái)達(dá)到矯正整個(gè)行業(yè)的不端行為，可能會(huì)導(dǎo)致司法監(jiān)管化。反過(guò)來(lái)，監(jiān)管部門(mén)也不要做一個(gè)裁判者，特別是不能就個(gè)例的問(wèn)題簡(jiǎn)單表態(tài)?！壁w磊談到。

厘清公權(quán)力和私權(quán)利的邊界

“《民法典》時(shí)代，是權(quán)利的時(shí)代。在金融監(jiān)管過(guò)程中，如何審慎處理公權(quán)力和私權(quán)利的邊界，值得研究和關(guān)注。”山西師范大學(xué)李志剛教授從金融機(jī)構(gòu)股東清理的三維視角出發(fā)，探討了金融監(jiān)管法、公司法與合同法的交叉與邊界，并對(duì)權(quán)力/權(quán)利的來(lái)源與邊界進(jìn)行分析。

從金融監(jiān)管法的視角出發(fā)，李志剛強(qiáng)調(diào)了公權(quán)力，特別是行政處罰的合法性問(wèn)題。他表示，“當(dāng)行政機(jī)關(guān)做出的行政行為對(duì)金融機(jī)構(gòu)的股東做出限制的時(shí)候，其權(quán)力來(lái)源是什么？是法律、行政法規(guī)，部門(mén)規(guī)章，抑或是效力層級(jí)更低的規(guī)范性文件？如果沒(méi)有上位法依據(jù)，能不能通過(guò)效力層級(jí)較低的規(guī)章，甚至是監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)部門(mén)文件設(shè)權(quán)？是值得重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題”。同時(shí)，李志剛也特別指出，金融業(yè)具有涉眾性和高度的傳導(dǎo)性，本身蘊(yùn)含著高風(fēng)險(xiǎn)，由此決定了金融監(jiān)管規(guī)定的規(guī)范目的、規(guī)范強(qiáng)度和其他行業(yè)的監(jiān)管規(guī)定、行政執(zhí)法有著較大差別，這也是近年來(lái)對(duì)金融領(lǐng)域進(jìn)行強(qiáng)監(jiān)管的重要原因。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的股權(quán)監(jiān)管措施，他認(rèn)為股權(quán)清退與罰款、限制股東行使股權(quán)，需要有明確的法律依據(jù)為前提，另外，還需要慎重考量這些執(zhí)法依據(jù)的效力層級(jí)，并審慎斟酌其合法性和正當(dāng)性。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)預(yù)防金融證券犯罪研究所所長(zhǎng)郭華建議，在股東清理的過(guò)程中，不同的階段適用的法律調(diào)整以及政府干預(yù)的力度是不同的。

郭華認(rèn)為，在處置的第一階段，也就是風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的階段，發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的股東違規(guī)或者是不符合要求的，這時(shí)多數(shù)還是依照《公司法》，主要是采取股東吸收損失，行政干預(yù)一般應(yīng)采用責(zé)令限期改正，啟動(dòng)恢復(fù)計(jì)劃等手段，督促股東恪守公司治理職責(zé)。如果逾期不予改正或者規(guī)避改正以及改正不能，就涉及風(fēng)險(xiǎn)的處置。當(dāng)監(jiān)管部門(mén)需要深度介入后，要求股東配合風(fēng)險(xiǎn)的處置，當(dāng)股東不配合或者風(fēng)險(xiǎn)難處理的時(shí)候，這時(shí)就需要強(qiáng)制性的手段，按照《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》以及依據(jù)法律制定的《股權(quán)管理暫行辦法》等規(guī)章或者規(guī)范性文件，限制相關(guān)股東的權(quán)利。

郭華教授表示，在風(fēng)險(xiǎn)的各階段處理中，應(yīng)當(dāng)有序化處理，而不是僅僅看效果。要考慮市場(chǎng)化和法治化，一般是先市場(chǎng)化，市場(chǎng)化手段解決不了再行政干預(yù)，行政干預(yù)的時(shí)候要先采取一些能夠維護(hù)股東權(quán)利的方式，而不是先行剝奪。

南方財(cái)經(jīng)法律研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)主任兼首席研究員卜祥瑞認(rèn)為，防范化解中小金融機(jī)構(gòu)的特定金融風(fēng)險(xiǎn)，迫切需要強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)股東權(quán)益的保護(hù)，迫切需要規(guī)范金融機(jī)構(gòu)股東行為與金融監(jiān)管行為，完善金融法制，推進(jìn)金融法治建設(shè)。

對(duì)于合并、重組、接管乃至破產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)而言，還涉及一個(gè)較為重要的問(wèn)題，即金融機(jī)構(gòu)股權(quán)退出問(wèn)題。卜祥瑞建議，首先，要堅(jiān)持依法處分金融機(jī)構(gòu)股權(quán)。當(dāng)下關(guān)于股權(quán)轉(zhuǎn)讓或其他退出的程序主要是來(lái)源于監(jiān)管的規(guī)定和特定窗口指導(dǎo)政策，這些監(jiān)管規(guī)定在某種程度上是填補(bǔ)了法律上的空白，但效力、效果等值得關(guān)注。比如某地農(nóng)商行重組過(guò)程中，小股東當(dāng)年以股權(quán)投資名義承接部分不良資產(chǎn)損失，投資額與股權(quán)數(shù)量并不匹配，而后該農(nóng)商行經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)重大問(wèn)題，投資者股權(quán)價(jià)值每況愈下，待有關(guān)機(jī)構(gòu)決定重組時(shí)，其股權(quán)每股價(jià)值僅被確定為幾角錢(qián)，損失高達(dá)億元，投訴與訴訟均未果。

因此，卜祥瑞建議立法及有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)盡快地修改《商業(yè)銀行法》《保險(xiǎn)法》《證券法》《信托法》。一方面要盡快將一些合理的、合適的監(jiān)管規(guī)定上升為法律規(guī)定，另一方面也要進(jìn)一步完善問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)股權(quán)處置的程序，保障金融機(jī)構(gòu)股權(quán)監(jiān)管與處置工作有法可依。

為此，卜祥瑞還提示到，要特別注意保護(hù)金融機(jī)構(gòu)中小投資者的合法權(quán)益。他認(rèn)為，現(xiàn)在司法政策在金融機(jī)構(gòu)股權(quán)交易方面，尤其是涉及到重大爭(zhēng)議方面還缺少明確的指引，建議最高人民法院在金融審判會(huì)議紀(jì)要中明確相關(guān)問(wèn)題司法裁判的價(jià)值取向，既要體現(xiàn)司法服務(wù)金融風(fēng)險(xiǎn)處置提供保障，也要充分保護(hù)中小投資者在金融機(jī)構(gòu)中的合法權(quán)益。解決實(shí)踐中金融機(jī)構(gòu)的中小股東權(quán)益保護(hù)不夠的問(wèn)題。